"Любые правила игры могут измениться"

Как заставить ВВП расти быстрее, почему трудно реформировать таможню, можно ли нарушать правила ВТО и что убедило правительство согласиться на покупку «Роснефтью» ТНК-ВР, «Ъ» рассказал вице-премьер РФ АРКАДИЙ ДВОРКОВИЧ.

– В последние полгода экономика, кажется, уже достаточно уверенно вошла в стадию затухания роста ВВП и промпроизводства. Понятно, что всякое решение может отразиться на этих цифрах лишь через некоторое время – и нынешний переход к стагнации некорректно приписывать действиям правительства, в котором вы работаете. Тем не менее принимались ли в последние месяцы решения, которые позволяют надеяться на выход экономики в 2013–2014 годах из фазы низкого роста или стагнации, или низкий рост уже предопределен?

– Во-первых, всегда надо определять, что понимается под тем или иным термином. У нас экономический рост сохраняется примерно на одном и том же уровне в течение уже нескольких лет: это в среднем 3–4% ВВП в год. Если смотреть на годовую динамику, формально никакого затухания не происходит. Достаточные ли темпы роста – нет, недостаточны. Снижение динамики произошло в третьем квартале, в четвертом, скорее всего, ничего выдающегося не произойдет. Но судить даже по полугодию о нашей экономике невозможно – годовой интервал всегда является более достоверным.

К тому же в этом году были дополнительные привходящие обстоятельства. Сельское хозяйство упало вследствие засухи, присоединение к ВТО на таком краткосрочном интервале вряд ли дало масштабный положительный эффект – даже по динамике импорта понятно, что импортеры придерживали товары, по которым ожидалось снижение пошлин, и в третьем квартале произошел рост импорта по ряду товарных групп. Это привело к падению спроса на продукцию наших производств и дополнительному снижению темпов роста и даже падению производства. Но это одноразовые факторы и они, надеюсь, не повторятся в следующем году. Отрицательная динамика третьего квартала может компенсироваться положительной динамикой первого полугода следующего года. Другой вопрос, сделано ли достаточно, чтобы темпы роста экономики выросли с 3–4% ВВП до 5–7%? Пока в предыдущие годы сделано достаточно, чтобы мы могли рассчитывать в среднесрочной перспективе на 3–4%.

– Какова была бы динамика ВВП в 2013–2014 годах, если бы не принималось никаких существенных решений в экономике, кроме мер ситуационного реагирования?

– 1–2% ВВП в год, 3% годового роста промпроизводства. Мы сейчас стараемся определенными действиями стимулировать рост. Удастся ли это быстро сделать в течение одного года – я не уверен. Я думаю, что на это требуется по крайней мере два года: в случае успешной работы дополнительные темпы роста будут видны в 2015–2016 годах, это уровень в 5% роста ВВП в год.

– Что является главным в решениях на эти два года, без чего переход к росту в 5% ВВП в год будет невозможен?

– Главное – это выполнение данных обещаний. Ключевое – это инвестиционный климат и выполнение тех решений, которые даны по «дорожным картам» правительства и АСИ – и по принятым, и по тем, которые находятся в высокой степени доработки. Я имею в виду «дорожные карты» по таможне, по строительному рынку, по промбезопасности, по подключению к инфраструктуре. Кроме того, важны инвестпрограммы инфраструктурных монополий.

– Иностранные компании давно утверждают, что до половины инвестклимата в России – это проблемы ФТС. С вашей точки зрения, в чем причина того, что при всех разговорах о реформе таможни, при создании Таможенного союза, при множестве скандалов в этой сфере за последнее десятилетие ситуацию правительство изменить не смогло?

– Те, кто обладает тем или иным административным ресурсом, всегда бьются за его сохранение. Таможенный кодекс Таможенного союза является компромиссным. Идеально было бы взять от практики регулирования таможни все самое лучшее, что есть в трех странах ТС – России, Белоруссии, Казахстане. В кодексе же не лучшие наработки, а промежуточное регулирование между практиками трех стран. Сейчас мы пытаемся этот уже сложившийся компромисс улучшить.

Вторая часть проблемы – правоприменение. Естественно, и здесь есть проблема мотивации в ФТС. Я много общаюсь с руководителями таможенной службы, основная их мотивация – выполнить план по сборам. Его же можно выполнить, и не упрощая нормы регулирования, вообще ничего не меняя – просто индексируя ставку на контейнеры. За последние месяцы удалось отменить монополию «Ростэка» в околотаможенном сервисе. Остальное предстоит реализовывать по «дорожной карте» дерегулирования в таможенной сфере – важно буквальное и пунктуальное следование ей.

– Насколько качественным компромиссом вам кажутся сроки, расписанные в «дорожных картах»? Они не выглядят завышенными?

– Это нормальные сроки.

– То есть здесь правительство проиграло давление?

– Проиграло кому?

– Тому, кто рассчитывает на длительное сохранение ситуации в том виде, в котором оно существует сейчас.

– Я не считаю, что проиграло. Сроки в «дорожных картах» рассчитывались как максимально краткие, а не как компромиссные. Один из главных вопросов – вопрос доверия к тому, что делается, и последовательности. Люди готовы к решениям правительства, но хотят видеть последовательность в его действиях.

– После того как Россия все-таки вступила в ВТО, во многих отраслях началась паника, попытки «отката» ситуации назад, защиты рынка. Начат ряд антидемпинговых расследований, в автопроме срочным порядком введен утилизационный сбор, аналогичную меру просят для себя почти все машиностроители, например, производители сельскохозяйственной и специальной техники, вагоностроители, даже судостроение и авиапром. Вы считаете ситуацию нормальной? Будете поддерживать введение утилизационных сборов в других отраслях?

– Во-первых, никакой паники нет. Нигде. Есть отрасли, где более сложная ситуация, есть – где более простая, потому что они находятся на разном уровне развития. В том числе это касается и автомобилестроения, где у нас есть неплохой переходный период к меньшему уровню защиты. Но все члены ВТО нарушают правила. Это как раз обычная ситуация, что все стараются делать то, что находится на грани или даже иногда за гранью, судятся между собой. Это нормально.

И мы, конечно, знали заранее, что тоже будем судиться и где-то выходить за рамки ВТО, а потом постепенно приводить ситуацию в соответствие с правилами. Я считаю, что мы нарушаем точно уж не больше, чем другие, и делаем все в очень умеренном режиме. По утилизационным сборам – это нормально, что есть отраслевое лоббирование, компании стараются продлить себе максимально льготные условия работы. Да, наши партнеры по переговорам будут возражать, собственно, уже начинают это делать. Мы ведем с ними консультации.

– А кто протестует, кроме Украины?

– Прежде всего, Евросоюз, это наш главный торговый и инвестиционный партнер. Идет нормальный диалог, как всегда бывает в таких случаях. В конечном счете решение будет найдено.

– То есть система начисления утилизационного сбора в автопроме может измениться?

– Любые правила игры в любой отрасли на любую тему могут измениться. Это нормально и в том числе касается утилизационного сбора, Будет лоббирование, будут переговоры с партнерами, что-то может измениться.

– К чему предъявляют основные претензии – к уровню сборов, схеме их взимания, дальнейшей судьбе полученных средств?

– Мы знаем наших партнеров, владеем не только той информацией, которую они выдают за столом переговоров, но и из других источников, знаем, где просто так предъявили претензии, а где на самом деле их можно признать обоснованными и начинать искать решение. Так было и в переговорах по ВТО.

– И все-таки вы поддержите введение сбора для других видов техники – сельхозмашин, вагонов и так далее?

– По сельхозтехнике более вероятно, по вагонам менее вероятно. Хотя есть тема соответствия стандартам, в том числе по экологии, по безопасности, по элементарному уровню качества, и мы ее продолжим раскручивать. Потому что из Европы, из других стран к нам пытаются ввозить то, что не соответствует никаким стандартам. Это не значит, что у нас не производится что-то, что не соответствует стандартам. Производится. И с этим тоже будем бороться, вопрос времени.

– Когда можно ждать решений по новым сборам?

– По сельхозтехнике есть поручения, довольно жесткие. По ним идет работа. По вагонам не такие жесткие поручения, там указание рассмотреть эту тему и представить предложения.

– С 1 января и в связи со вступлением в ВТО и началом действия новых норм Таможенного союза должна серьезно измениться система железнодорожных тарифов. Но ни у игроков рынка, ни у опрошенных нами чиновников нет четкого представления, что в итоге произойдет. Вы надеетесь успеть полностью отрегулировать новую схему?

– Большой неопределенности нет. Базовые решения, по сути, приняты, индексация грузовых тарифов на 2013 год составит 7%, и в этой части вряд ли что-то будет меняться. Есть отдельные темы, например, по инвестиционной составляющей в тарифе. По ней решение может приниматься в разные моменты времени, не обязательно до 1 января. Принцип возможности появления в железнодорожных тарифах инвестсоставляющей правительство одобрило, доклад сделан и премьеру, и президенту, возражений нет. Но ее введение зависит от того, будут одобряться или нет конкретные проекты.

– Будет ли принято решение о частичном дерегулировании основной, инфраструктурной составляющей в тарифе, чтобы ОАО РЖД могло менять ее в рамках определенного коридора?

– По поводу коридора ФСТ готовит методику, у них еще есть три недели, чтобы ее принять. У меня на совещании предварительно рассматривали подходы, которые там заложены. Есть разногласия пока и с ОАО РЖД, и с сообществом. Но они, мне кажется, не громадные.

– То есть эта схема будет принята?

– Да, это будет принято.

– Решены ли проблемы с унификацией тарифов? ОАО РЖД оценивало свои возможные убытки от унификации тарифов на перевозки нефти и нефтепродуктов, а также других грузов, на уровне более 20 млрд рублей…

– По унификации тема непростая. ФСТ фактически отказалась уже от унификации в отношении цистерн, потому что это вело бы к дополнительному повышению тарифов по дальним направлениям. На последнем совещании по поводу унификации мы договорились, что участники рынка вместе с ОАО РЖД, ФСТ и Минэнерго окончательно сверят цифры, поскольку расчеты монополии очень сильно отличались от расчетов компаний и Минэнерго. Примерно вдвое. А это сильно влияет на конечное решение. Они должны в ближайшее время окончательно сверить расчеты и тогда будет приниматься решение. ФСТ уверяет, что они смогут найти баланс.

– Вы имеете в виду некий дополнительный рост тарифов?

– Да, но очень небольшой. Они говорят, что уложатся в 3%. Посмотрим. На решение есть время примерно до 10 декабря.

– Какова судьба госпрограммы по освоению шельфа? Будет она в итоге предусматривать расширение допуска к шельфу частных инвесторов, против чего активно возражают «Газпром» и «Роснефть», уже получившие целый ряд лицензий на шельфе и рассчитывающие на большее?

– На данный момент Минприроды внесло в правительство программу, в которой зафиксированы основные ориентиры по развитию шельфа.

– Цифры?

– Цифры важны, потому что заявки, которые представила «Роснефть» на получение дополнительных лицензий, в основном не соответствуют тем ориентирам, которые заложены в проекте программы освоения шельфа.

– Слишком поздно собираются разведывать и добывать?

– Поздно, медленно. Разведывать, прежде всего. Добывать – тем более. По тем двум месторождениям, где цифры соответствуют ориентирам, передачу двух новых лицензий «Роснефти» премьер уже подписал.

– То есть вы достигли с компанией компромисса?

– «Роснефть» увеличила объемы до того уровня, которые полностью устроили и министерство, и правительство в целом. Еще по одной лицензии, скорее всего, тоже мы найдем приемлемый вариант. По остальным 11 участкам остаются вопросы. Если эти 14 лицензий, например, были бы уже выданы, то говорить о расширении субъектного состава на шельфе было бы просто бессмысленно. Потому что на эти лицензии приходится более 70% шельфа, остальное уже не так принципиально.

– Вариант доступа частных инвесторов к шельфу еще возможен?

– Есть темы, по которым больших возражений ни у кого нет. Например, мультиклиентская съемка, самая первая стадия разведки. Думаю, в этой части может быть изменено законодательство и расширен в том числе и субъектный состав участников. Есть еще один вариант, тоже предложение Минприроды, применяемый во многих странах, где разрабатывается шельф. Это необходимость отказа от части лицензионного участка после проведения разведки до определенной стадии. То есть компания проводит разведку, определяет, какая часть участка для нее более привлекательна, а от остальной обязана отказаться. Эта часть выставляется заново на те или иные виды торгов. Уже нашлась одна частная компания, которая предложила определенные условия, при которых готова освоить шельф: это ЛУКОЙЛ. По цифрам они соответствуют видению правительства, и компания считает такие параметры возможными. А «Роснефть» считает невозможными.

– Однако и по ЛУКОЙЛу решения нет?

– Решения нет. Вообще, в части расширения состава участников освоения шельфа пока решений нет. Будет совещание у премьера по программе освоения шельфа. На нем тема будет рассмотрена, в том числе в отношении ЛУКОЙЛа.

– Но пример сделки по покупке «Роснефтью» ТНК-ВР показал, что даже в отношении госкомпаний ситуация далеко не всегда развивается так, как хочет правительство. Ведь вы выступали против сделки и восприняли ее довольно болезненно?

– Тема расширения госсектора в нефтяной отрасли мне не нравится в принципе, неважно, «Роснефть» это или, например, «Газпром нефть». То есть ничего лично именно против «Роснефти» у меня никогда не было и не могло быть, это просто одна из компаний, которая работает на рынке. Мне не нравится расширение госучастия.

Но на фоне этой сделки мы подтверждаем полностью планы приватизации, в том числе «Роснефти»: до 2018 года должно произойти снижение доли государства ниже контрольной либо полная продажа госпакета. И нынешняя сделка – шаг вперед по программе приватизации, потому что 5,66% акций «Роснефти» будет напрямую продано «Роснефтегазом» ВР, еще 13% из акций, которые находятся внутри группы «Роснефть», тоже получит ВР в счет оплаты. Таким образом, доли частных акционеров в «Роснефти» увеличатся. И в этом смысле сделка является гораздо более сбалансированной, чем могла бы выглядеть изначально.

Кроме того, мы посмотрели все финансовые показатели по сделке, и с формальной точки зрения она государству выгодна. Дивидендный поток «Роснефти» не уменьшится, даже с учетом годовых выплат по долгам, которые возникнут, наоборот, мы ожидаем увеличения поступлений в бюджет в последующие годы. Также мы рассчитываем, что наличие в совете директоров «Роснефти» двух представителей BP позволит улучшить корпоративное управление компанией и повысить ее эффективность в целом. Технологии, которые применяются в ТНК BP, могут быть распространены на «Роснефть», улучшив ее работу и в добыче, и в переработке, где ТНК BP более эффективна – по крайней мере, по тем показателям, которые мы видим. Может быть, у «Роснефти» есть другие данные, но мы видим именно такую картину. То есть мы рассчитываем, что, нарушая принцип нерасширения государственного участия в экономике, получим другие плюсы от данной сделки. Ее согласование уже фактически завершилось.

– Сейчас начинается обсуждение списков кандидатов в советы директоров госкомпаний. Будут ли какие-то новые подходы? Возвращать чиновников не планируется?

– Нет, чиновников мы хотим вводить в комитеты при советах директоров – уровня замминистра и руководителей департаментов министерств.

– Удалось реализовать идею о том, чтобы правительство утверждало инвестпрограмму и бюджет «Газпрома»?

– Не утверждало, а рассматривало. Уже давно инвестпрограммы «Газпрома» даже не рассматриваются на правительстве. Идея вернуться к этой практике есть. Более того, есть поручение еще Владимира Владимировича Путина как премьера по повышению прозрачности деятельности «Газпрома», и в рамках выполнения этого поручения Минэкономики подготовило предложения, которые сейчас рассматриваются. В том числе это связано и с рассмотрением инвестпрограммы «Газпрома» правительством.

– Вы участвуете в урегулировании конфликта «Газпрома» с Евросоюзом в рамках антимонопольного разбирательства и дискуссии по Третьему энергопакету ЕС? Кто ведет эти переговоры?

– Переговоры ведет министр энергетики. И занимается этим активно, практически ежемесячно либо в Москве, либо в Брюсселе, либо где-то еще. Докладывает по итогам и президенту, и премьеру. Часть диалогов ведет непосредственно «Газпром», там, где речь идет исключительно о рынке газа. Часть – «Интер РАО ЕС», где речь идет об электроэнергетике, здесь энергохолдинг является наиболее продвинутой организацией, владеет большей частью информации. У меня была одна встреча в Москве с еврокомиссаром Гюнтером Эттингером и один телефонный разговор с ним же еще в августе.

– Есть результаты?

– Пока, конечно, позиции далеки друг от друга. По антимонопольному расследованию нас уверяют коллеги, что ничего политического, ничего личного, обычная процедура, как против Google или еще кого-то.

– А что отвечаете вы?

– Мы поясняем, что если будут последствия для нас, то будут последствия для них.

– Переговоры по Третьему энергопакету идут безрезультатно уже не первый год. Сейчас у Европы дополнительная дубинка в виде официально начатого антимонопольного расследования. Каковы ваши аргументы в переговорах и каким может быть компромисс?

– Во-первых, у «Газпрома» есть газ. Газ все равно Европе нужен. Если из-за регулятивных рисков «Газпром» не сможет поставлять требуемые объемы, значит, цены в Европе вырастут. Компромисс – это и долгосрочные контракты, и правила их заключения. Поскольку, по сути, антимонопольным расследованием Еврокомиссия ставит под сомнение существенные условия долгосрочных контрактов. Если Европа хочет работать по другим правилам, мы должны их увидеть и зафиксировать. Переговоры идут непросто, и консультации идут непросто, но моя позиция заключается в том, что должны быть понятны долгосрочные правила игры. Либо мы действуем на рыночных принципах, но тогда органы регулирования не должны вмешиваться в то, что происходит, и нужно дать возможность компаниям, «Газпрому», потребителям договариваться между собой по тем условиям, которые выгодны им самим.

– Вы считаете, что антимонопольное регулирование не нужно?

– Мы считаем, что оно избыточно в части «Газпрома». Мы объясняем партнерам, что Google и «Газпром» – немножко разные вещи. Что Еврокомиссия слишком сильно регламентирует действия поставщиков и потребителей на этом рынке. Если мы считаем, что рыночные принципы здесь не могут работать в полной мере, значит, нужны межгосударственные договоренности. То есть договоренности на уровне России и Евросоюза, которые будут иметь большую силу, чем европейские директивы. Это внутренние законы, а межгосударственные соглашения, ратифицированные в установленном порядке,– это соглашения более высокой силы. Если мы хотим изобрести что-то отличающееся, если партнеры не готовы менять евродирективы, значит, мы должны найти решение на надгосударственном уровне. И заключить соглашения между РФ и ЕС, которые устраивали бы нас и партнеров.

– Как вы оцениваете налоговую систему 60–66 в нефтяной отрасли?

– Я считаю, что она точно принесла больше пользы, чем вреда. Здесь сомнений нет. Понятно, что при ценах на нефть выше $100 эта схема работает чуть хуже, чем работала бы при $90, просто математически так. Это было изначально известно.

– Новая система появится?

– Не в 2013 году. Более важный вопрос, что будет происходить со 100-процентной пошлиной на темные нефтепродукты. Большинство компаний хотят, чтобы она была снижена. Кроме того, есть предложение как-то подкорректировать 60. Есть предложения по битумам, по отдельным продуктам. Все они в проработке. По каким-то вопросам решения могут быть приняты быстро, по битумам, например. По темным нефтепродуктам по итогам первого полугодия следующего года посмотрим и будем решать. Я думаю, решение принимать придется, иначе компании не перейдут к следующей стадии работы по модернизации НПЗ. Несмотря на обязательства по договорам с Минэнерго.

– Нефтяники уже не выполняют обязательств…

– Пока не критически. Но стадия, на которой важно понимать, будет отменена пошлина в размере 100% или нет, близка.

– Кроме «Сургутнефтегаза», кому-то согласовали смещение сроков модернизации?

– Частично были согласованы вопросы по «Роснефти». В любом случае, соглашения не носят обязывающего характера. Они, скорее, понятийные. Тем не менее неплохо, что они есть, потому что позволяют скоординировать работу на рынке. Я считаю важным дать сигнал, когда мы изменим ситуацию с пошлиной, чтобы компании могли осознанно, а не под давлением принимать решения по следующим этапам модернизации.

Для нас важно, чтобы не было дефицита топлива на рынке. По следующему году мы больших проблем не видим, хотя заинтересованы, например, чтобы в обратных поставках бензина и отчасти зимнего дизеля из Белоруссии, чтобы уж точно никаких проблем с балансом не возникло. По 2014 году рисков чуть-чуть больше. И поэтому мы сейчас компании, от которых зависит баланс, заставляем двигаться быстрее. В том числе нам нужны обязательства нефтяников, что они тем или иным образом решат проблемы. Если не будет на рынке топлива в заданный год, пусть импортируют его сами для закрытия баланса.

ИД«Коммерсантъ»