Концепция (и структура) проекта Федерального закона «О розничной торговле в Российской Федерации»

1. Основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся

Основной идеей законопроекта является совершенствование нормативно-правового регулирования и создание механизмов реализации государственной политики в сфере осуществления розничной торговли и предоставления услуг общественного питания в Российской Федерации.

Целями законопроекта являются:

• определение роли и разграничение полномочий органов власти федерального, регионального и местного уровня в реализации единой государственной политики в сфере потребительского рынка в Российской Федерации;
•  создание условий для развития различных форматов предприятий розничной торговли (крупных, в том числе сетевых, «шаговой доступности», рынков, объектов мелкорозничной сети) и предприятий общественного питания;
• создание условий для обеспечения ценовой и территориальной доступности обслуживания населения в предприятиях розничной торговли и общественного питания, а также качества реализуемой продукции и предоставляемых услуг;
• поддержка отечественных товаропроизводителей в сфере розничной торговли и общественного питания в Российской Федерации.

Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, возникающие между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере розничной торговли и общественно питания.

Действие законопроекта распространяется на:

• юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, осуществляющих розничную торговлю и предоставляющих услуги общественного питания;
• федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление регулирования в сфере розничной торговли и предоставления услуг общественного питания.

Законопроект установит новые права и обязанности участников указанных общественных отношений, в том числе:

1. права и обязанности органов государственной власти:
   • осуществлять формирование и реализацию единой государственной политики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления в сфере розничной торговли и общественного питания, в том числе путем разработки и утверждения целевых программ;
   • формировать государственные информационные ресурсы и устанавливать перечень представляемой для них обязательной документированной информации;
   • осуществлять ведение Реестров предприятий розничной торговли и общественного питания;
   • определять порядок размещения крупных торговых объектов на территориях поселений (в соответствии со схемами, формируемыми на основе градостроительного законодательства, планов развития территорий и нормативами обеспеченности жителей региона товарами и услугами потребительского назначения) и др.;
2. обязанность хозяйствующих субъектов:
   • представлять статистическую информацию в уполномоченные органы исполнительной власти;
   • представлять сведения в Реестр предприятий розничной торговли и общественного питания;
   • обеспечить исполнение требований к персоналу (профессиональная подготовка выполнения торгово-технологических операций);
   • соблюдать иные требования к функционированию предприятий розничной торговли и общественного питания, установленные настоящим Федеральным законом.
3. право всех производителей и поставщиков товаров потребительского назначения на недискриминационный доступ в предприятия розничной торговли и общественного питания.

2. Место будущего закона в системе действующего законодательства Федеральный закон «О розничной торговле в Российской Федерации» будет являться актом административного законодательства (подп. «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), имеющим организационно-управленческое содержание. Он относится к разделу «Торговля – управление в сфере торговли» (пункт 090.100.020) Классификатора правовых актов, утвержденного Указом Президента РФ от 15.03.2000 № 511 (в редакции Указов Президента РФ от 15.10.2002 № 1129, от 28.06.2005 № 7361).

Проект федерального закона «О розничной торговле в Российской Федерации» должен быть разработан как проект специального отраслевого федерального закона, принятие которого создаст правовую основу для государственного регулирования общественных отношений в области осуществления розничной торговли и предоставления услуг общественного питания.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в сфере розничной торговли и общественного питания

Экономические преобразования в Российской Федерации способствовали активному развитию отраслей розничной торговли и общественного питания, которые в настоящее время входят в число лидирующих в национальной экономике Российской Федерации, как по пополнению доходной части бюджетов различных уровней, так и по количеству предоставляемых рабочих мест. За период реформ с начала 90-х годов законодательно урегулированы частно-правовые отношения между участниками гражданского оборота — производителями, поставщиками, предприятиями розничной торговли и потребителями.

Гражданский кодекс РФ содержит нормы, устанавливающие правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и иных вещных прав, регулирующие договорные и иные обязательства, а также другие вопросы частно-правового характера.

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I «О защите прав потребителей» (с изменениями от 2 июня 1993 г., 9 января 1996 г., 17 декабря 1999 г., 30 декабря 2001 г., 22 августа, 2 ноября, 21 декабря 2004 г., 27 июля, 16 октября, 25 ноября 2006 г.) и принятые в соответствии с ним иные правовые акты, регулируют отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливают права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяют механизм реализации этих прав. При этом до настоящего времени в значительной степени не урегулированы отношения между государством и бизнесом. В Концепции развития законодательства, подготовленной Институтом законодательства и сравнительного правоведения, отмечается отсталость публично-правовой нормативной базы в сфере государственного регулирования рынка.

Так, на сегодняшний день принято более 600 федеральных законов и подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы деятельности предприятий розничной торговли и общественного питания, а также определяющих правовые режимы обращения некоторых видов товаров. По сути, они представляют собой не систематизированную совокупность правовых норм.

Так, Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая, 5, 31 декабря 2005 г., 31 марта, 30 декабря 2006 г.) регулирует отношения в области обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья человека. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изменениями от 9 мая 2005 г.) регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; разработке, принятии, применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (с изменениями от 30 октября 2002 г., 10 января, 1 октября 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая, 2 июля, 31 декабря 2005 г., 30 декабря 2006 г.) определяет требования к организации и проведению мероприятий по контролю (порядок проведения мероприятий по контролю, порядок оформления результатов контрольных мероприятий и др.), права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении мероприятий по контролю.

В настоящее время нет ясности и в вопросе разграничения полномочий по регулированию внутренней торговли.

Несмотря на то, что в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации по вопросам, не отнесенным Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации или к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут обладать всей полнотой государственной власти, она не может быть использована в полной мере в правотворческой и правоприменительной практике органов власти субъектов Российской Федерации, т.к. любые ограничения предпринимательской деятельности в соответствии с Конституцией Российской Федерации (п.2 ст.74) и Гражданским кодексом Российской Федерации (п.3 ст.1) могут быть установлены только федеральными законами.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы создания условий для обеспечения жителей поселения услугами общественного питания и торговли закреплены за органами местного самоуправления (пункт 10 статьи 14), но какие именно полномочия можно отнести к «созданию условий» также не раскрывается.

Кроме того, в настоящее время Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены правом осуществления контроля и надзора только совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и только за качеством и безопасностью пищевых продуктов.

При этом механизмы реализации совместных полномочий законодательством не определены, а возможность привлечения к административной ответственности за выявленные нарушения, у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации отсутствуют.

Из-под контроля субъектов Российской Федерации полностью выпадают предприятия, реализующие непродовольственные товары. При этом по данным контролирующих органов процент предприятий, работающих с нарушениями, составляет до 80% от общего количества проверенных (в том числе и в сетевых структурах).

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (ст.6) предусматривает полномочия субъектов Российской Федерации только по осуществлению государственного контроля за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также условий, предусмотренных лицензиями на розничную продажу алкогольной продукции.

Без наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации контрольными полномочиями за соблюдением установленных требований (правил работы) к предприятиям розничной торговли и общественного питания не представляется возможным создать эффективную систему защиты прав потребителей и обеспечения интересов населения на потребительском рынке.

Кроме того, одной из проблем правового регулирования осуществления торговой деятельности в Российской Федерации является действие устаревших нормативных правовых актов. До настоящего времени действует Указ Президента РСФСР от 29.01.1992 № 65 «О свободе торговли», который не соответствует принятым позже правовым актам и содержит внутренние противоречия. Следствием указанного отставания, пробелов и фрагментарности нормативного регулирования отношений между государством и хозяйствующими субъектами являются проблемы со стороны государства и со стороны предпринимателей и потребителей.

Государство испытывает проблемы несоблюдения установленных правил, недостаточного и неоднородного развития отрасли, недостаточности средств, вкладываемых предприятиями отрасли в развитие ее материально-технической базы, несовершенной инфраструктуры каналов сбыта как в оптовом, так и в розничном звене торговли, дублирования функций отдельных контрольных (надзорных и правоохранительных органов), несовершенство информационной системы, слабого развития в отрасли ее оптового звена, а также вертикальной интеграции.

Основными проблемами со стороны потребителей являются зачастую завышенные цены при достаточно низком качестве товаров, низкая ответственность продавцов за качество продаваемой продукции. Требуют решения проблемы, связанные с осуществлением взаимодействия отечественных товаропроизводителей с крупными сетевыми структурами розничной торговли.

Среди основных проблем можно выделить следующие:

• взимание сетевыми ритейлерами «платы за вход», «платы за место на полке»;
• право одностороннего расторжения договора с поставщиком;
• обязанность выплачивать ритейлеру значительный процент от полученного дохода.

Учитывая, что в соответствии с частью 6 статьи 5 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральными законами могут устанавливаться случаи признания доминирующим положения хозяйствующего субъекта, доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем тридцать пять процентов, законопроектом для решения указанных проблем предлагается установить более низкую долю на рынке для признания положения сетевых структур доминирующим.

Эта мера не повлияет на добросовестных предпринимателей, однако даст возможность привлекать злоупотребляющие своим положением организации к серьезной ответственности (доход, полученный от монополистической деятельности, подлежит взысканию в федеральный бюджет).

С учетом экономических преобразований в Российской Федерации особую актуальность приобретают вопросы государственного регулирования доступа фирм на рынок в увязке с практикой управления процессами размещения новых торговых предприятий и предприятий общественного питания. Экспансия крупных торговых предприятий требует активного вмешательства государства в целях достижения баланса различных форм торговли и возросшей роли социальных (малый бизнес) и природоохранных факторов. В зарубежных странах основными сферами государственного регулирования торговой деятельности являются:

1. регулирование торговой практики, связанной с организацией торговли (Франция, Германия);
2. регулирование условий доступа в торговлю (Италия, Голландия);
3. регулирование времени работы объектов торговли (Германия, Австралия, Бельгия, Финляндия);
4. косвенное регулирование цен, косвенный контроль над ценами (прейскурант цен, рекомендованный уровень цен) (Франция, Великобритания, Бельгия, Нидерланды);
5. поддержка малого бизнеса (США);
6. лицензирование розничной торговли на основе подтверждения профессиональной компетентности участников рынка (Италия);
7. ведение торговых реестров (Франция, Германия).

Все эти механизмы также могут быть использованы для законодательного регулирования розничной торговли и общественного питания в Российской Федерации.

Наиболее эффективным способом устранения недостатков в правовом регулировании торгового предпринимательства и предоставления услуг общественного питания представляется принятие Федерального закона «О розничной торговле в Российской Федерации», предназначенного системно решить приоритетные экономико-организационные и управленческие проблемы российской торговли и общественного питания. Учитываются изменения и дополнения, внесенные в Федеральный Закон Российской Федерации от 25 ноября № 193-ФЗ «О защите прав потребителей», дающие право Правительству Российской Федерации устанавливать правила организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) потребителям.

4. Социально-экономические и юридические последствия реализации будущего закона

Социально-экономическими последствиями реализации предлагаемого законопроекта должны стать повышение эффективности коммерческой деятельности в результате развития розничных сетей, других форматов торговли и общественного питания, внедрение современных организационных форм торгового предпринимательства.

Создание качественной структуры и инфраструктуры отечественной торговли повысит ее конкурентоспособность, что весьма актуально в преддверии вступления нашей страны в ВТО. Предусматриваемое налаживание системы (дистрибьюции, логистики) сбыта продукции сельскохозяйственных производителей будет способствовать устранению их зависимости от монопольных заготовителей, создающей экономическую и социальную напряженность.

Правовыми последствиями реализации закона должны стать устранение неопределенности в установлении уровней принятия экономико-организационных решений по регулированию торговли и общественного питания, упрощение и ускорение управленческих и организационных процедур.

5. Примерная структура законопроекта Законопроект должен состоять из 5 глав и 26 статей.

Глава I. Общие положения включает в себя 4 статьи.

В статье 1 законопроекта излагается предмет регулирования и сфера его действия (в этой же статье указывается, что действие закона распространяется на деятельность по оказанию услуг общественного питания).

В статье 2 законопроекта устанавливается, что правовое регулирование розничной торговли осуществляется настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В статье 3 законопроекта излагаются цели и принципы государственной политики по регулированию розничной торговли и общественного питания в Российской Федерации.

В статье 4 законопроекта раскрывается содержание основных терминов и определений (розничная торговля и общественное питание как вид деятельности, основные типы предприятий розничной торговли и общественного питания и т.д.) для использования в правотворческой и правоприменительной практике.

Глава II. Предметы ведения и полномочия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования розничной торговли и общественного питания включает в себя 3 статьи.

В статье 5 излагаются предметы ведения и полномочия Российской Федерации, в том числе:

• государственное прогнозирование и формирование государственной политики развития розничной торговли и общественного питания в Российской Федерации, в том числе с использованием программно-целевого метода;
• формирование федеральных государственных информационных ресурсов и установление перечня представляемой для них обязательной документированной информации;
• осуществление статистического и информационно-аналитического наблюдения за состоянием розничной торговли и общественного питания;
• установление перечня социально значимых видов товаров первой необходимости, обязательных к реализации в объектах соответствующей специализации.

В статье 6 излагаются предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации в области регулирования розничной торговли и общественного питания, в том числе:

 — участие в реализации государственной политики Российской Федерации по регулированию розничной торговли и общественного питания, в том числе путем разработки, утверждения и реализации региональных программ развития розничной торговли и общественного питания;  — зонирование размещения объектов розничной торговли и общественного питания на территории субъекта Российской Федерации путем утверждения схем размещения (в том числе в составе градостроительных планов развития территорий), определение нормативов обеспеченности населения предприятиями розничной торговли и общественного питания;  — формирование государственных информационных ресурсов субъектов Российской Федерации, в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;  — осуществление государственного контроля органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации за соблюдением норм и правил в розничной торговле и общественном питании и установление административной ответственности.

В статье 7 излагаются предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в области регулирования розничной торговли и общественного питания:

 — разработка и реализация программ развития торговли на территории муниципального образования;  — организация информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка товаров и услуг на территории муниципального образования;  — ведение Реестров предприятий розничной торговли и общественного питания в установленном настоящим Федеральным законом порядке;  — осуществление мероприятий по обеспечению и защите прав потребителей;  — организация обслуживания отдельных категорий граждан, пользующихся социальной поддержкой, а также граждан, проживающих в отдаленных, труднодоступных, малонаселенных местностях;  — установление правил работы ярмарок и объектов мелкорозничной сети в соответствии с настоящим Федеральным законом и с учетом местных условий;  — формирование товарных запасов на случай возникновения чрезвычайных ситуаций;  — иные полномочия, установленные настоящим Федеральным законом. Установить, что предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Глава III. Требования к размещению и функционированию предприятий розничной торговли и общественного питания включает в себя 5 статей.

В статье 8 определить порядок размещения крупных торговых объектов на территориях поселений (в соответствии со схемами, формируемыми на основе градостроительного законодательства, планов развития территорий, нормативами обеспеченности жителей региона товарами и услугами потребительского назначения и интересами защиты интересов малого бизнеса);

В статье 9 установить обязанность предприятий розничной торговли и общественного питания представлять статистическую информацию органам исполнительной власти, уполномоченным на проведение статистического мониторинга цен, товарных запасов и оборота в торговле. Предоставить полномочия по определению перечня представляемой информации Правительству Российской Федерации.

В статье 10 регламентировать размещение объектов торговли и общественного питания в первых этажах жилых домов и режим ночной работы;

В статье 11 установить обязательное наличие паспорта безопасности на всех объектах торговли и общественного питания с общей площадью помещений свыше 1000 квадратных метров;

В статье 12 установить, что каждый объект торговли и общественного питания должен быть снабжен необходимыми средствами для посещения его инвалидами или иными маломобильными категориями населения.

Глава IV. Требования к организации торговой деятельности и предоставления услуг общественного питания включает в себя 13 статей.

В статье 13 установить классификацию организаций торговли и общественного питания, определить их основные характеристики и особенности (сетевые предприятия, магазины «шаговой доступности», рынки, объекты мелкорозничной торговли, ярмарки выходного дня, организации питания на производственных предприятиях, интернет-магазины);

В статье 14 установить особенности работы крупных торговых объектов, ввести термин управляющая компания крупным торговым объектом и определить ее правоспособность;

В статье 15 установить особенности организации торговли и предоставления услуг общественного питания на транспорте (железнодорожном, морском и авиационном);

В статье 16 установить особенности организации торговли и предоставления услуг общественного питания на приграничных территориях, особенности военной торговли;

В статье 17 ввести нормы, устанавливающие, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, осуществляющего деятельность на рынке услуг розничной торговли, доля которого на этом рынке превышает 4 процента (часть 6 статьи 5 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»):

 — установить запрет для торговых организаций по навязыванию дополнительных услуг поставщикам товаров и взимание средств, не связанных непосредственно с оказанием услуг по торговле товарами;  — установить запрет на взимание платы с поставщика за право осуществлять продажу товаров в данной торговой организации («входной билет»);  — определить пороговое значение по количеству торговых объектов, принадлежащих крупным торговым сетям и представителям малого и среднего бизнеса на территории административно-территориального образования;

В статье 18 определить меры поддержки отечественных товаропроизводителей (долю отечественных товаров в товарообороте);

В статье 19 установить обязанность всех вновь открывающихся предприятий торговли и общественного питания подавать в органы государственной власти (местного самоуправления) сведения, для включения их в Реестр предприятий розничной торговли и общественного питания и выдачи свидетельства установленного образца на бесплатной основе. Определить исчерпывающий перечень требуемых документов и их не представление единственным основанием для отказа в выдачи свидетельства;

В статье 20 установить обязанность предпринимателей иметь сопроводительные и иные документы, подтверждающие соответствие реализуемой продукции установленным требованиям, в месте ее продажи;

В статье 21 определить общие требования к работникам розничной торговли и общественного питания, а также требования к персоналу по выполнению торгово-технологических операций;

В статье 22 предусмотреть обязательное прохождение продавцами (официантами, барменами) профессиональной подготовки (переподготовки);

В статье 23 установить запрет выполнения всех или части функций по обслуживанию покупателей (потребителей) предприятий торговли и общественного питания сторонними продавцами (официантами, барменами), запрет передавать выполнение своих функций посторонним лицам, а также запрет применения труда продавцов (официантов, барменов), не прошедших профессиональную подготовку (переподготовку);

В статье 24 закрепить необходимость наличия в предприятиях торговли и общественного питания книги отзывов и предложений и порядок их ведения и регистрации в органах власти в заявительном порядке;

Глава V. Контроль и надзор в сфере розничной торговли и общественного питания.

В статье 25 определить полномочия контрольных (надзорных) органов Российской Федерации и предоставить полномочия субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления в области контроля за соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом.

Глава VI. Заключительные положения.

Статья 26 определяет срок, по истечении которого федеральный закон вступает в силу.